周之南：财政透明的毛玻璃不能只靠擦
近日，清华大学《中国市级政府财政透明度研究》报告发布。报告称，国内81个市政府，达到财政透明平均水平的仅43%。81个城市财政透明度及格仅7个，及格率为8.6%。(本报今日14版) 81个市政府中，勉强及格的还不到1/10，而达到财政透明平均水平的仅占43%。在这样的数据面前，说市级财政处于“半透明”状态大约不算苛刻。如何推动“半透明”的财政向透明财政进化，是不是“时时勤拂拭，勿使惹尘埃”就足够了呢？如果财政信息外面罩着的是一块透明玻璃，除去尘埃当然就可以实现透明的效果。但是，如果这原本就是一块毛玻璃，无论如何尽力地擦拭，也不可能呈现出全透明的效果来。 毛玻璃和透明玻璃当然是一种比喻，两者的区别在于，有没有一套促进财政透明的良性机制。没有稳定可期待的体制机制，则促使财政透明的努力，无异于使劲擦一块毛玻璃，透明的前景只能事倍功半。取下毛玻璃换上透明玻璃，即建立财政透明体制机制的工作，眼下并未做到位。在这个方面，我们不妨看看清华大学此次的研究成果。他们的报告认为，影响财政透明的三大因素分别为：人均GDP、外贸依存度、市级主要官员的教育背景和任职背景。这颇具新意的三大因素，可以用来作为推动透明的路径吗？ 研究者的结论是，人均GDP与财政透明度呈正相关，而外贸依存度和官员学历对财政的透明程度影响很大。对于上述关联，自然不必去否认。但是，这里也有一个可以拿来一笑的段子：说科学家要研究蝉的听觉器官长在何处，先捉来几只蝉，然后冲着它们大喊大叫，蝉飞走了。接着，科学家把蝉的翅膀剪掉，继续冲着它们喊叫，这次蝉没有飞走。科学家于是说，看，蝉的耳朵长在翅膀上。富庶之地、开放之地、官员开明之地财政透明度高，但是富裕、开放、官员学历却不能拿来作为促进透明的解药。 毛玻璃换透明玻璃，从体制机制上解决问题才是根本办法。其一，财政透明需要来自制度的刚性。并不是非要等人民富裕了才需要财政透明，也不是“对外透明”压过“对内透明”，更不是官员的自觉性决定财政的透明度。说到底，财政透明是政府的义务。哪一级政府何时实现财政透明，需要权力自上而下作出明确规划给出时间限制。其二，财政透明需要来自制度的规范。以三公公开为例，2010年中央单位所公布的公务接待费，最高与最低相差居然超过1万倍。单位之间固然有规模之类的差异，但是如此惊人的悬殊恐怕还是来自标准的不统一。公开什么，如何公开，都需要科学规范的制度来约束。 当然，社会力量也是透明机制的一部分。公众或许从来都不缺乏推动财政公开的热情，但是财政问题毕竟有一定的专业性和门槛，这就需要学术型社会组织发挥好类似科普的作用。对财政公开的内容作出科学而平易的解读，帮助公众读懂报表，让公众具备就财政问题发言的能力，这是社会组织的重要使命。遗憾的是，近年来自上而下的财政公开频次越来越密集，而对于这些公开内容的专业进行系统的分析解读却并不多见。舆论空间里多见的只是来自公众的淳朴的情绪流露，信息不对称之后显现出来的是博弈能力的不对称。 简单地说，促进财政透明的机制来自权力格局自身和社会。眼下的关键，就是尽早完成这种透明机制的建立。这才是真正的透明玻璃，换上了这样的玻璃之后，执行层面的辛勤擦拭才是有价值的。